提供政府資訊之原則與例外

某縣政府為了保存當地具有特色之老舊建築，依據文化資產保存法及該縣文化資產審議委員會設置作業要點，召開審議委員會決議將轄內某「李氏古厝」登錄為歷史建築並對外公告。

縣民李阿仁對於古蹟及歷史建築之研究相當有興趣，雖然政府公告已對於將李氏古厝登錄為歷史建築之理由清楚記載，但李阿仁對於審議討論的過程仍然希望有所瞭解，爰繕具申請書向該縣政府申請文化資產審議委員會就李氏古厝一案之會議紀錄及錄音檔，面對此一申請案，承辦人員是否得以提供呢？

解析

1. 本案李阿仁所欲申請的會議紀錄及錄音檔皆屬於政府資訊，其提供與否應依政府資訊公開法辦理。政府施政攸關公共利益及人民權益，應秉持透明公開之原則並受公眾之監督，故政府資訊公開法第6條亦明文規定：「與人民權益攸關之施政、措施及其他有關之政府資訊，以主動公開為原則，並應適時為之。」課予政府主動公開資訊之義務，同法第7條也列舉出應主動公開之政府資訊種類。
2. 但並非所有的政府資訊皆應主動公開或應人民申請而提供，同法第18條規定應限制或不予提供之政府資訊，行政機關得拒絕提供之。其中第1項第3款規定：「政府機關作成意思決定前，內部單位之擬稿或其他準備作業。」其意義與釋例如下： 
   （1）上開得不予提供之規範，參其立法理由，無論行政機關是否已作成意思決定，凡屬行政機關意思決定前，做為其參考之內部擬稿、意見、討論或與他機關之意見交換等準備作業資訊，應限制公開或不予提供，以避免行政機關於作成決定前遭受干擾，有礙最後決定之作成，或於決定作成後，因之前內部討論意見之披露，致不同意見之人遭受攻訐而生困擾。
   （2）而所指「意思決定前內部單位之擬稿或其他準備作業」文件，係指函稿、簽呈或會辦意見等行政機關內部作業等文件而言；又機關內部之擬稿或其他準備作業，常為事實行為，並以敘述事實之方式呈現，而構成思辯過程中之溝通意見及討論文件；故某項資訊是否為政府機關作成意思決定前，內部單位之擬稿或其他準備作業，應就個別事件整體觀察，難謂凡屬事實敘述者，即與思辯過程無涉。
   （3）又前開規定乃在保障機關作成決定得為詳實之思考辯論，俾參與之人員能暢所欲言，無所瞻顧，故該等決策過程之內部意見溝通材料豁免公開，但如為意思決定之基礎事實而無涉洩漏決策過程之內部意見溝通或思辯材料，仍應公開之，蓋其公開非但不影響機關意思之形成，甚且有助於民眾檢視及監督政府決策之合理性。例如：機關為查驗所為之檢驗報告若有屬作成意思決定之基礎事實部分，即非屬前開規定所定之「擬稿或其他準備作業文件」，而不得依該等規定不予提供。
   （4）但並非屬於本款之政府資訊即一律不應提供，第18條第1項第3款但書仍規定：「但對公益有必要者，得公開或提供之。」意即倘公開其內容，並不妨礙機關決策，對機關諮詢單位成員言論究責可能性不高，且有助於民眾檢視機關之決定是否參酌諮詢單位提供之資訊，其判斷是否合理，即無不得提供之理。
3. 「政府機關作成意思決定前，內部單位之擬稿或其他準備作業」是否因「對公益有必要」而予公開或提供，應由主管機關就「公開『內部單位之擬稿或其他準備作業』所欲增進之公共利益」與「不公開『內部單位之擬稿或其他準備作業』所欲保障決策過程中之參與人員能暢所欲言，無所瞻顧，避免干擾最後決定之作成」間比較衡量判斷之。 就「公開『內部單位之擬稿或其他準備作業』所欲增進之公共利益」與「提供相關資訊所侵害之決策過程中參與人員言論表達之法益」為衡量，並於判斷後，於函復申請之書面載明其具體理由，即無違政府資訊公開法之規定。
   
4. 本案文化資產審議委員會就「李氏古厝」開會討論之會議紀錄及錄音檔，屬於政府資訊公開法第18條第1項第3款得限制公開或不予提供之政府資訊，對於李阿仁之請求，承辦人員得先從政府資訊公開法第18條第1項第3款本文判斷得不予提供。但此時仍須留意政府資訊公開法之立法方向及目的，是以政府資訊公開為原則，不公開為例外，基於例外解釋從嚴之法解釋原則，第18條第1項所列限制公開或不予提供之例外事由，應從嚴解釋，而公開政府資訊公益性之大小，恆以該政府資訊涉及公益程度，及其應受人民監督必要性之高低有關。歷史建築登錄之審查及討論屬於社會文化之一環，與公益息息相關，而房屋登錄為歷史建築後，原所有權人之處分權將受到限制，故仍有受人民監督之必要性，而公開委員會就文化資產客觀討論之會議紀錄與錄音檔，似不妨害機關決策與委員之言論自主，故承辦人員就上開要件審酌後，將系爭政府資訊提供予李阿仁並無不可。但政府資訊之態樣皆不盡相同，個案之背景事實亦有所差異，在是否得以提供的審查上，較難有一致性的判斷標準，承辦人員面對此類案件時，仍需就所有因素加以觀察，方能得出最正確的結論。