中央開放美豬進口,縣市政府零檢出的自治條例還有搞頭嗎?

萊克多巴胺(Ractopamine) 是乙型受體素(β-agonist)藥物的一種,其商品名稱為「培林」(Paylean®),如果加在豬飼料裡面,會讓豬隻多長瘦肉、少長脂肪(利潤變高),所以俗稱瘦肉精。

中央政府近日宣布開放含萊克多巴胺的美豬進口,不過美豬議題過去吵來吵去,也有點淪為政黨或政治人物作秀的舞台,有許多縣市的食品安全自治條例,明文規定瘦肉精要零檢出,就是完全不能用的意思,否則開罰,用以宣誓維護人民健康的決心(?)。

那現在中央開放含瘦肉精,可是地方自治條例卻規定不能含瘦肉精,有的地方首長也馬上跳出來會貫徹執行零檢出自治條例的規定,例如臺中市,變成一國兩治,該怎麼辦?

有哪些縣市的食安自治條例規定瘦肉精零檢出? 

其實,在中央這次開放前,瘦肉精本來就是規定的禁用藥物,若業者販賣含瘦肉精的豬肉,縣市政府身為食品安全衛生管理法的地方主管機關,本來就可以直接罰了,而且不像自治條例的罰鍰上限只有10萬元,刻意在自治條例多規定一條禁用瘦肉精,在過去時代,沒有任何幫助,就是作秀條文,因為沒特別規定的縣市,也從來沒有人吃到市售的瘦肉精進口豬啊。(另外一個常見的則是禁售日本核災區域食品)

但在中央開放進口美豬後,這些自治條例是不是就能大展身手了呢? 

【有禁用瘦肉精之自治條例一覽】

  • 臺北市食品安全自治條例:
    條文:第9條之1,本市販售之豬肉及其他相關產製品不得檢出乙型受體素。
    處罰: 自治條例沒有規定。(依食品安全衛生管理法處理) 
  • 臺中市食品安全衛生管理自治條例:
    條文:第6條之1,製造、加工、調配、包裝、運送、貯存、販賣、輸入、輸出、作為贈品或公開陳列之豬肉及其相關產製品,不得檢出乙型受體素。 
    處罰:如果中央禁用,處罰依食品安全衛生管理法。如果中央開放,則改依自治條例第13條之1規定,罰3~10萬元
  • 桃園市食品安全管理自治條例: 
    條文:第12條,本市販售之豬肉及其他相關產製品不得檢出乙型受體素。
    處罰:自治條例沒有規定。(依食品安全衛生管理法處理)  
  • 臺南市食品安全管理自治條例:
    條文:第11條之1,於本市販賣之國內外豬肉產製品及其他相關肉製品,不得檢出乙型受體素。 
    處罰:自治條例沒有規定。(依食品安全衛生管理法處理) 
  • 基隆市食品安全衛生管理自治條例:
    條文:第11條,國內外豬肉產製品,檢出乙型受體素者,不得於本市販售。 
    處罰:自治條例沒有規定。(依食品安全衛生管理法處理)
  • 新竹縣食品安全管理自治條例:
    條文:第6條第1項,本縣販售之豬肉及其他相關產製品,不得檢出乙型受體素。 
    處罰:自治條例沒有規定。(依食品安全衛生管理法處理)
  • 彰化縣食品安全管理自治條例:
    條文:第13條之1,於本縣製造、加工、調配、包裝、運送、貯存、販賣、輸入、輸出、做為贈品或公開陳列之豬肉及其他相關產製品不得檢出乙型受體素。 
    處罰:自治條例沒有規定。(依食品安全衛生管理法處理)
  • 雲林縣食品安全衛生管理自治條例:
    條文:第12條,食品業者所使用或販售之豬肉肉品及其他相關產製品不得含有乙型受體素(包含瘦肉精) 。

    處罰:自治條例沒有規定。(依食品安全衛生管理法處理) 

  • 嘉義市食品安全管理自治條例:
    條文:第6條第2項,本市轄內販售之豬肉及其製品不得檢出乙型受體素。 
    處罰:自治條例沒有規定。(依食品安全衛生管理法處理)

  • 臺東縣食品安全自治條例:
    條文:第9條第1項:本縣學校員生消費合作社及學校午餐所提供之食品,應符合食品安全衛生管理法等相關法令,並具政府或公正專業機構認、驗證之標章;無驗證標章者,應具有工廠登記食品業者產製或檢附一年內有效之食品衛生標準檢驗、來源或合格證明,並禁止使用含基因改造生鮮食材及其初級加工品;肉品則不得檢出乙型受體素。 
    處罰:自治條例沒有規定。(依食品安全衛生管理法處理)

  • 連江縣食品安全衛生管理自治條例:
    條文:第8條,食品業者使用或販售之國內外之肉品及其他相關產製品,除依中央主管機關根據國人膳食習慣為風險評估所訂定安全容許標準者外,不得檢出乙型受體素。 
    處罰:自治條例沒有規定。(依食品安全衛生管理法處理)

這些自治條例關於瘦肉精零檢出的條文有用嗎?

目前總共有11個縣市的自治條例規定瘦肉精零檢出(南投目前沒有食品安全的自治條例,則這次有對外宣稱要訂禁止瘦肉精的自治條例),否則不能販賣,因為臺灣很小,說實在各縣市在食品生活上會有什麼差異,看不太出來,所以各縣市自治條例也是互相抄來抄去,其中只有幾個比較不同的,例如臺東雖然有限制,但範圍只在校園內而已,而彰化、臺中有另外規定「贈品」也不可以含有瘦肉精。

另外可以留意的是,除了臺中之外,其餘縣市的自治條例都「完全沒有處罰規定」,因為在過去時代,中央就公告禁用瘦肉精,縣市政府要開罰的話,都可直接依「食品安全衛生管理法」第44條來開罰6萬~2億,而自治條例的禁用瘦肉精規定本來就是沒有用處的,就算規定有罰則,也明顯與中央法律重疊,沒有適用餘地,中央也不會核定。然後在中央開放瘦肉精美豬進口後,地方政府已經不能再用食品安全衛生管理法來處罰了(因為前提是中央政府公告禁用),而地方自治條例又沒有規定罰則,縣市長說要罰,但沒法源依據是要怎麼罰呢?而違反了,卻沒有處罰規定的法規,會有什麼用嗎?

唯一不同的是臺中市,可能臺中比較有遠見一點,當初可能預見到中央有一天會開放,所以臺中的自治條例處罰規定是呈現:如果中央禁用,就用食品安全衛生管理法來罰,如果中央開放,但我臺中一樣要零檢出,這是我就用自治條例的3萬~10萬元來處罰

禁瘦肉精的地方自治條例,會不會被中央宣告無效?

地方制度法第30條第1項規定:「自治條例與憲法、法律或基於法律授權之法規或上級自治團體自治條例牴觸者,無效」依第3項規定,若有牴觸情形,行政院可以函告自治條例無效,但行政院或地方政府則可以對於「是否牴觸」若有疑義,可聲請大法官解釋。

瘦肉精的禁用,是農委會基於「動物用藥品管理法」第5條第1項第1款的授權,以行政命令公告,若要調整,一樣是農委會用行政命令修改即可,不需要送立法院審議。所以農委會這個公告,性質是屬於「基於法律授權之法規」,如果農委會開放瘦肉精,而地方自治條例卻禁用,則自治條例就會有牴觸中央法規的疑慮了!很可能會無效!

不過「牴觸」的認定,其實很不容易,如果地方規定跟中央不同就叫牴觸,那地方自治法規、自治條例就會動不動無效。最有名的就是生煤案、電子遊戲場案,地方禁用生煤的自治條例多半被中央函告無效,但網咖則有大法官解釋認為不牴觸,電子遊戲場案是什麼樣的背景呢?

“電子遊戲場業管理條例(中央法規)規定電子遊戲場要距離學校至少50公尺,但有縣市自訂自治條例,要求距離要1000公尺,但大法官認為並沒有牴觸,理由主要是「若有正當公益目的、別無其他最小侵害方式、手段跟目的有合理關聯、不違反比例原則的話,是可以的;且各縣市人口密度、社區型態不同,所以可以有因地制宜的不用規定;但大法官也表示地方有關距離限制之規定,如超出中央法規最低限制較多時,有可能矯枉過正,違背了中央法規的精神,變成業者難以生存,真的過度侵害工作權和財產權,如此就可能牴觸而無效,告誡地方政府應隨時檢討修正。」“

這次臺中市也是用這個大法官解釋(738號)作為自治條例繼續禁用瘦肉精是有效、不牴觸中央法規的理由,但真的可以直接比照嗎?其實兩者比較一下,關於電子遊戲場是把最小學校距離,從50公尺調到1000公尺,至少電子遊戲場還是有生存的機會,大法官認為不牴觸;但假設之後農委會開放瘦肉精含量10ppb(比照日本),而地方政府直接限制到0ppb,完全封殺瘦肉精的存在(進口美豬沒生存空間),一樣是不牴觸嗎?比較的基準已經不同了。

其實依照738號解釋的意旨,這種自治條例是可能違反比例原則的,結論就是與中央法規牴觸,應該無效。而且...法院判決、法律解釋或釋憲,都有可能會因為特殊個案轉彎,這也是因為牴觸真的很難判斷,最終都是個案的公益性、影響力、比例原則而去判斷,難有一個公式。

雖然你要說農委會允許10ppb的瘦肉精含量,是在抑制豬農、進口商對於瘦肉精的使用,這是一個最低限度的規範,應該允許地方政府訂更嚴格的規範,以保障民眾健康,也是有道理。

可是呢,到底吃多少瘦肉精身體會有危害,依科學數據來看,似乎10ppb和0ppb幾乎是沒差的,那全部禁止,真的符合比例原則嗎?而且限制瘦肉精使用,對於豬農也是一個工作權的限制,以豬農立場,也可以認為這是中央對自己的最大限制,然後每個區域養豬條件有什麼不同嗎?臺灣這麼小,各縣市的人體質會不同,桃園人吃可以吃10ppb沒事,然後雲林人吃10ppb會有事嗎?當然不可能,所以無法被認為有因地制宜的正當性。那這樣來看的話,地方政府怎麼可以再更嚴格限制呢?

再者,如果以國家政府角度來看,中央跟美國談好條件了,開放進口美豬,結果有一半的縣市自已訂自治條例繼續禁用,中央、甚至美國真的會允許這種事情發生嗎?所以,最終的結果,這些自治條例禁用瘦用精的條例,很有可能都會遭遇函告無效的命運。 


如有其他疑問,或想委任律師,歡迎預約律師諮詢時間直接聯繫律師喔!